Restrukturyzacja
Wioleta Bogusz 2025-12-03

NFZ nie może upaść! Scenariusz restrukturyzacji systemu zdrowia oczami doradców restrukturyzacyjnych

Restrukturyzacja NFZ

Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) stoi na krawędzi finansowej przepaści. W przyszłym roku, pomimo zwiększenia finansowania zdrowia o 26 mld zł, nadal będzie brakować aż 23 mld zł. Sytuacja wygląda jeszcze gorzej w perspektywie długoterminowej, bowiem NFZ wchodzi w 2026 rok z deficytem przekraczającym 12,9 mld zł, a bez nowych cięć może on sięgnąć nawet 23,7 mld zł.

Spis treści

Czy możemy zatem mówić o bankructwie NFZ? Technicznie rzecz biorąc nie. Jednak w praktyce mamy do czynienia z kryzysem, który już teraz odbija się na całym systemie ochrony zdrowia. Zobowiązania samych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na koniec trzeciego kwartału 2024 roku wyniosły około 23,8 mld zł, a do końca roku wzrosły do 28,5 mld zł, w tym 3,5-3,7 mld zł to zobowiązania wymagalne. Szczególnie niepokojący jest fakt, że od 2026 roku liczba operacji ma zostać ograniczona nawet o 90 tysięcy zabiegów w skali roku.

Usługi restrukturyzacji w Twojej firmie – bezpłatna konsultacja

    NFZ traci płynność finansową i nie może ogłosić upadłości

    Sytuacja finansowa NFZ osiągnęła punkt krytyczny. Fundusz stracił już płynność finansową, a do 2026 roku deficyt budżetowy może sięgnąć nawet 23 mld zł. Oznacza to, że największy płatnik świadczeń zdrowotnych w Polsce nie jest w stanie terminowo regulować swoich zobowiązań, co bezpośrednio przekłada się na funkcjonowanie całego systemu opieki zdrowotnej.

    Z perspektywy naszego doświadczenia w obszarze restrukturyzacji zauważamy, że największym błędem jest zbyt późne rozpoczęcie działań naprawczych. Wielu przedsiębiorców czeka do ostatniej chwili, gdy jedynym rozwiązaniem jest już upadłość. Jednakże NFZ nie może ogłosić upadłości na zasadach przewidzianych w Prawie upadłościowym, ale pilnie potrzebuje profesjonalnej restrukturyzacji.

    Dlaczego NFZ nie podlega prawu upadłościowemu

    Narodowy Fundusz Zdrowia, znajduje się w specyficznej sytuacji prawnej. Ustawodawca bowiem wykluczył możliwość ogłoszenia upadłości wobec określonych podmiotów, w tym instytucji i osób prawnych utworzonych w drodze ustawy. NFZ, jako publiczna instytucja finansująca świadczenia zdrowotne ze środków publicznych, został powołany Ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a ponadto nie prowadzi działalności gospodarczej. Jego sytuacja finansowa jest więc regulowana poprzez mechanizmy budżetowe, a nie procedury właściwe dla podmiotów komercyjnych.

    Czym różni się upadłość od restrukturyzacji

    Różnica między tymi dwoma procesami jest fundamentalna dla zrozumienia możliwych scenariuszy dla NFZ:

    • Upadłość służy przede wszystkim sprzedaży majątku dłużnika i spłacie wierzycieli z pozyskanych środków. Prowadzi zazwyczaj do likwidacji przedsiębiorstwa.
    • Restrukturyzacja natomiast ma na celu umożliwienie dłużnikowi kontynuowania działalności przy jednoczesnym zabezpieczeniu słusznych praw wierzycieli. Pozwala na wprowadzenie zmian organizacyjnych, finansowych i operacyjnych, które poprawią kondycję podmiotu.

    Co istotne, restrukturyzację można przeprowadzić również w przypadku podmiotu zagrożonego niewypłacalnością, podczas gdy upadłość dotyczy wyłącznie dłużnika, który już stał się niewypłacalny.

    Jakie są skutki braku formalnej upadłości dla systemu

    Brak możliwości ogłoszenia formalnej upadłości NFZ powoduje, że system ochrony zdrowia funkcjonuje w stanie permanentnego kryzysu finansowego. Szpitale już teraz otrzymują z dużym opóźnieniem środki za wykonane świadczenia, co przekłada się na ograniczanie przyjęć i wydłużanie kolejek do zabiegów.

    Eksperci ostrzegają, że bez dodatkowych środków skutki kryzysu będą odczuwalne dla wszystkich obywateli. Pacjenci, jako końcowi odbiorcy usług medycznych, są największymi poszkodowanymi tej sytuacji, ponieważ to oni bezpośrednio odczuwają ograniczenia w dostępie do świadczeń. Brak formalnych procedur upadłościowych oznacza również, że zobowiązania nadal narastają, pogłębiając problemy systemu.

    „NFZ znalazł się w sytuacji technicznej niewypłacalności, ale jako instytucja publiczna nie może po prostu ogłosić upadłości – dlatego jedyną realną drogą jest odważna, profesjonalnie zaplanowana restrukturyzacja, podobna do tej, którą na co dzień przeprowadzamy w spółkach prywatnych.

    Jeżeli nie zaczniemy zarządzać tym kryzysem z użyciem narzędzi prawa restrukturyzacyjnego, ryzykujemy, że system ochrony zdrowia stanie się trwale niewydolny, a największymi przegranymi będą pacjenci.”.

    — Krzysztof Piotrowski
    Kwalifikowany Doradca Restrukturyzacyjny
    Radca Prawny

    Restrukturyzacja w przypadku NFZ

    Na pierwszy rzut oka hasło „restrukturyzacja NFZ” brzmi intersująco. Skoro szpitale toną w długach, a Fundusz ma permanentne kłopoty z domknięciem planu finansowego, to należy zrestrukturyzować cały system.

    Żeby odpowiedzieć możliwie precyzyjnie czy i jak można mówić o „restrukturyzacji” Narodowego Funduszu Zdrowia należy rozłożyć to na czynniki pierwsze.

    Najpierw musimy ustalić co mamy na myśli mówiąc o restrukturyzacji NFZ. Termin „restrukturyzacja” może znaczyć różne rzeczy, w zależności od kontekstu. W sensie prawno-gospodarczym oznacza formalne postępowanie restrukturyzacyjne na podstawie przepisów Prawo restrukturyzacyjne.  Natomiast w sensie systemowo-organizacyjnym, a także finansowym oznacza zmiany w sposobie funkcjonowania instytucji, finansowaniu, strukturze organizacyjnej itp.

    Z punktu widzenia obowiązujących przepisów Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest w ogóle skonstruowany jako podmiot, który można poddać restrukturyzacji w rozumieniu Prawa restrukturyzacyjnego. I to nie jest kwestia poglądu doktryny, ale wprost wynikająca z przepisów Prawa restrukturyzacyjnego, ustawy o finansach publicznych i ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

    Po pierwsze, NFZ nie jest przedsiębiorcą, lecz publicznym płatnikiem realizującym konstytucyjne zadania państwa w zakresie finansowania świadczeń zdrowotnych. Po drugie, z ustawy o finansach publicznych wynika, że jednostki sektora finansów publicznych – a więc również NFZ – mogą zaciągać zobowiązania tylko do wysokości wynikającej z planu finansowego, z uwzględnieniem określonych wyłączeń. Innymi słowy, Fundusz nie może „rozpędzić się” w zaciąganiu długu ponad to, co zostało zatwierdzone w jego planie. Po trzecie, przepisu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej bardzo precyzyjnie definiuje rolę NFZ, który: zarządza środkami publicznymi, realizuje szereg zadań w zakresie finansowania świadczeń, leków, programów zdrowotnych, informatyzacji systemu, ale nie wykonuje  działalności gospodarczej, jak również nie może być właścicielem podmiotów wykonujących działalność leczniczą. To ustawowe „odcięcie” od działalności gospodarczej i ryzyka właścicielskiego przesądza, że NFZ nie jest przedsiębiorcą i nie posiada klasycznej zdolności restrukturyzacyjnej.

    W efekcie deficyt NFZ nie jest długiem, który można restrukturyzować układem z wierzycielami. To luka w finansowaniu publicznym, którą łata się zmianą planu finansowego czy dotacjami z budżetu państwa.

    Restrukturyzacja SPZOZ

    Zupełnie inaczej wygląda sytuacja samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. SPZOZ to podmiot, który realnie wchodzi w stosunki cywilnoprawne: zawiera umowy z dostawcami, usługodawcami, personelem, korzysta z leasingu czy kredytu. Może więc mieć wierzycieli w klasycznym rozumieniu, a przy tym generować stratę netto. Ustawodawca przewidział dla takich podmiotów szczegółowy mechanizm „wewnętrznej restrukturyzacji” w przepisach ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli strata netto przekracza określony próg, kierownik SPZOZ musi sporządzić program naprawczy, poprzedzony szeroką analizą ekonomiczną, organizacyjną i jakościową. Program jest następnie opiniowany m.in. przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ i wojewodę oraz zatwierdzany przez podmiot tworzący.  To jest pierwsza, „administracyjna” warstwa restrukturyzacji.

    Druga warstwa dotyczy już typowo gospodarczych narzędzi. W orzecznictwie przyjmuje się, że SPZOZ, prowadząc zorganizowaną działalność, może korzystać z instrumentów przewidzianych w Prawie restrukturyzacyjnym, takich jak układ z wierzycielami czy postępowanie sanacyjne. Jednocześnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2019 roku (sygn. K 4/17), dotyczący obowiązku jednostek samorządu terytorialnego pokrywania strat SPZOZ wynikających z decyzji ustawodawcy, pokazał, że zadłużenie szpitali bardzo często nie jest efektem „złej gospodarki”, lecz ekonomicznym skutkiem regulacji nakładających na nie nowe obowiązki bez zapewnienia adekwatnego finansowania. To ważny punkt w dyskusji, bowiem Szpital można formalnie zrestrukturyzować, ale jeśli źródło jego problemów leży w decyzjach finansowych i regulacyjnych na poziomie państwa, procedura restrukturyzacyjna leczy tylko objawy, nie przyczynę.

    Z perspektywy praktyka prawa warto więc jasno rozdzielić dwa poziomy:

    1. NFZ – podmiot publiczny bez zdolności restrukturyzacyjnej, który można jedynie reformować ustawowo,
    2. SPZOZ – podmiot „na styku” sektora publicznego i gospodarczego, wobec którego możliwe są zarówno programy naprawcze, jak i klasyczne postępowania restrukturyzacyjne.

    Dopiero takie rozróżnienie pozwala uczciwie odpowiedzieć na pytanie, co realnie da się naprawić narzędziami prawa restrukturyzacyjnego, a co wymaga decyzji ustawodawcy i zmiany filozofii finansowania ochrony zdrowia.

    Kontrowersje wokół restrukturyzacji SPZOZ

    Choć formalnie samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą korzystać z narzędzi przewidzianych w Prawie restrukturyzacyjnym, wokół takich działań narosło w ostatnich latach wiele kontrowersji. Związki zawodowe i organizacje pracodawców zwróciły się w tym roku do rządu z apelem o jednoznaczne wyłączenie SPZOZ spod działania ustawy Prawo restrukturyzacyjne, wskazując, że próby obejmowania szpitali publicznych postępowaniami układowymi lub sanacyjnymi są w ich ocenie nielegalne i prowadzą do naruszenia praw pracowników oraz kontrahentów.

    W stanowiskach strony społecznej pojawia się postulat dopisania do ustawy wprost, że SPZOZ nie mogą korzystać z tych rozwiązań, aby przeciąć praktykę „wpychania” szpitali publicznych w reżim typowy dla zwykłych przedsiębiorstw.

    Drugim źródłem napięcia jest obawa wierzycieli i personelu medycznego, że postępowanie restrukturyzacyjne stanie się narzędziem do „legalnego niepłacenia”. Pracownicy i dostawcy usług boją się, że po otwarciu postępowania układowego szpital będzie mógł zawiesić lub ograniczyć spłatę zobowiązań, a część należności zostanie umorzona, co szczególnie uderzy w lekarzy, pielęgniarki i mniejsze firmy współpracujące ze szpitalami.

    Z drugiej strony kancelarie specjalizujące się w restrukturyzacji argumentują, że jest to jedyny realistyczny sposób wyjścia z pętli zadłużenia. Dodatkowego paliwa do sporu dostarczają orzeczenia sądów i wspomniany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 4/17, który podkreślił, że część strat szpitali wynika z decyzji ustawodawcy, a nie wyłącznie z ich własnej działalności. W 2025 roku pojawiły się pierwsze przypadki, w których sąd odmówił zatwierdzenia układu szpitala, kwestionując w praktyce zdolność restrukturyzacyjną takich placówek.

    Jednocześnie eksperci rynku zdrowia zwracają uwagę, że przy zadłużeniu SPZOZ liczonym już w dziesiątkach miliardów złotych, brak jakiegokolwiek uporządkowanego mechanizmu oddłużenia grozi paraliżem systemu.

    W rezultacie restrukturyzacja SPZOZ stała się polem konfliktu pomiędzy trzema perspektywami, tj. prawniczą, społeczną oraz ekonomiczną.

    Audyt operacyjny i finansowy jako punkt wyjścia

    Każda skuteczna restrukturyzacja musi zacząć się od wnikliwego audytu. Audyt operacyjny pozwala oszacować potencjał doskonalenia poprzez zmniejszenie kosztów, zwiększenie rentowności zasobów, konsolidację synergicznych obszarów czy standaryzację procesów.

    Nowelizacja ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przewiduje, że weryfikacją programów naprawczych zajmą się NFZ oraz wojewodowie. Dzięki temu możliwe będzie obiektywne ocenienie, które plany naprawcze mają realną szansę powodzenia, a które powstały jedynie po to, by wypełnić ustawowy obowiązek.

    Jakie ryzyka wiążą się z brakiem działań naprawczych

    Brak działań naprawczych prowadzi do:

    • narastającego zadłużenia placówek medycznych
    • redukcji dostępności świadczeń gwarantowanych, szczególnie w pediatrii i onkologii
    • presji kadrowej i ryzyka redukcji etatów
    • zagrożenia dla stabilności refundacji leków

    Ministerstwo Zdrowia ostrzega, że bez dodatkowych środków konieczne będzie obniżanie ryczałtów i limitowanie świadczeń. Wobec tego pacjenci mogą stanąć przed perspektywą „pustych szpitali z dobrze wynagradzanym personelem, ale bez pieniędzy na leczenie”.

    Dlaczego pacjenci są największymi poszkodowanymi

    Pacjenci ponoszą główny ciężar kryzysu finansowego NFZ. Osoby z chorobami przewlekłymi, czekające na zabiegi planowe czy wymagające szybkiej diagnostyki, odczuwają skutki opóźnień w płatnościach. Jednocześnie następuje wydłużanie kolejek do świadczeń specjalistycznych. Zdaniem ekspertów, „skala niedoborów finansowych jest wielomiliardowa, co bez pilnej reakcji uderzy w pacjentów”. Szczególnie narażone są osoby z niepełnosprawnościami, seniorzy oraz dzieci.

    Wnioski

    Podsumowując obecną sytuację NFZ, stoimy przed bezprecedensowym kryzysem systemu ochrony zdrowia w Polsce. Deficyt sięgający 23 miliardów złotych do 2026 roku niewątpliwie wymaga natychmiastowych i zdecydowanych działań naprawczych. Chociaż NFZ jako instytucja państwowa nie może formalnie ogłosić upadłości, faktycznie znajduje się w stanie niewypłacalności technicznej.

    Dotychczasowe próby łatania dziur budżetowych okazały się niewystarczające. Teoretycznie Narodowy Fundusz Zdrowia może podlegać restrukturyzacji, ale  raczej w sensie zmiany jego funkcjonowania, reguł finansowania i organizacji systemu opieki zdrowotnej (restrukturyzacja wewnętrzna). Spektrum narzędzi restrukturyzacyjnych, które można zastosować wobec NFZ, wymaga jednak dogłębnej analizy prawnej i organizacyjnej.

    W sytuacji, gdy NFZ zmaga się z głębokim kryzysem finansowym, profesjonalni doradcy restrukturyzacyjni mogą wspomóc ten proces i zaproponować kompleksowy plan naprawczy uwzględniający zarówno reorganizację kosztów, jak i optymalizację struktury organizacyjnej NFZ. Eksperci posiadający licencję Ministra Sprawiedliwości, dysponują przecież kompleksową wiedzą z zakresu zarządzania, ekonomii, finansów oraz niezbędnymi umiejętnościami negocjacyjnymi.

    Brak zdecydowanych działań naprawczych prowadzi przede wszystkim do pogłębiania się kryzysu. Jednakże największymi poszkodowanymi są pacjenci, którzy już teraz odczuwają skutki w postaci ograniczonego dostępu do świadczeń, wydłużających się kolejek oraz przesuwania terminów zabiegów planowych.

    Należy podkreślić, że restrukturyzacja systemu ochrony zdrowia to proces złożony, wymagający współpracy wielu podmiotów. Niemniej jednak bez udziału niezależnych ekspertów od restrukturyzacji, nawet największe instytucje, takie jak NFZ, mogą stać się zbyt duże, by upaść, ale zbyt zadłużone, by działać efektywnie. Ostatecznie to my wszyscy, jako potencjalni pacjenci, ponosimy konsekwencje zaniechań i opóźnień w naprawie systemu.

    Najczęściej zadawane pytania – FAQs

    • Jakie są główne wyzwania stojące przed polskim systemem ochrony zdrowia? Najważniejsze wyzwania to ograniczona dostępność leczenia, wysokie koszty opieki zdrowotnej, problemy z jakością świadczeń oraz niedobory kadrowe. Szczególnie istotna jest kwestia długich kolejek do specjalistów i zabiegów planowych.
    • Czy NFZ może ogłosić upadłość? Nie, Narodowy Fundusz Zdrowia jako osoba prawna utworzona w drodze ustawy nie może formalnie ogłosić upadłości. Jednakże NFZ boryka się z poważnymi problemami finansowymi, które wymagają pilnych działań naprawczych.
    • Na czym polega proces restrukturyzacji NFZ? Restrukturyzacja NFZ obejmowałaby reorganizację kosztów, optymalizację struktury organizacyjnej, analizę i poprawę efektywności wydatkowania środków oraz potencjalne zmiany w systemie finansowania świadczeń zdrowotnych. Celem jest poprawa sytuacji finansowej przy jednoczesnym utrzymaniu dostępności usług medycznych.
    • Jakie korzyści może przynieść restrukturyzacja systemu ochrony zdrowia? Skuteczna restrukturyzacja może prowadzić do bardziej efektywnego wykorzystania dostępnych środków, skrócenia kolejek do świadczeń, poprawy jakości usług medycznych oraz stabilizacji finansowej placówek ochrony zdrowia. W dłuższej perspektywie może to przyczynić się do lepszego funkcjonowania całego systemu.
    • Jak kryzys finansowy NFZ wpływa na pacjentów? Pacjenci odczuwają skutki kryzysu poprzez wydłużone terminy oczekiwania na świadczenia, ograniczenia w dostępie do niektórych usług medycznych oraz potencjalne obniżenie jakości opieki. Szczególnie dotknięte są osoby z chorobami przewlekłymi, oczekujące na zabiegi planowe oraz wymagające szybkiej diagnostyki.

    Obserwuj nas i bądź na bieżąco!

    Zapraszamy do śledzenia naszych profili społecznościowych.

    Wioleta Bogusz

    Aplikantka Radcowska